“Alan Yönetimi, Planların Gerçek Hayatla Buluşma Şansını Arttırır”

ARKIMEET 2013'te derinlemesine incelenecek olan alan yönetimi konusunu YTÜ Öğretim Üyesi Prof.Dr. İclal Dinçer ile konuştuk.

Aktörler arası iletişimin sağlanması, kaynak dağıtımı, kentsel gelişim stratejilerinin belirlenmesi gibi konularda operasyonel bir planlama aracı olarak öne çıkan alan yönetimi, Türkiye kentleri için henüz yeni bir kavram. 7-8 Ekim 2013 tarihlerinde Haliç Kongre Merkezi’nde düzenlenecek ARKIMEET 2013’te masaya yatırılacak olan alan yönetimi konusunu, İclal Dinçer ile konuştuk.

Bahar Bayhan: Yönetim planı Türkiye için yeni bir kavram diyebiliriz. Biraz alan yönetiminin içeriğinden bahsedebilir misiniz? Avantajları, kentsel gelişime sağlayacağı katkılar neler olabilir?

İclal Dinçer: Alan yönetimi ve yönetim planı kavramının ortaya çıkmasında, koruma ögesi olarak kabul edilen varlıkların/değerlerin kendi ortamında korunabilmesi, karşı karşıya kaldığı risklerin azaltılabilmesi ve günlük yaşam ile bütünleşerek geleceğe aktarılması konuları etkili olmuştur. Özellikle 1970’lerden sonra bilgi, mal ve sermaye hareketlerinin artması ve bunların kentler üzerinde birikmeye başlaması, çevreyi tehdit eder hale gelmesi, korumanın sürdürülebilirliği açısından özel yaklaşımlar geliştirmeyi gerektirmiştir. Bu kapsamda alan yönetimi ve yönetim planı kavramları kentleşmenin doğal alanlar, arkeolojik bölgeler ve tarihi kentsel alanlar üzerindeki yıkıcı etkilerini azaltmak üzere geliştirilmeye başlamıştır. Bu gelişme sürecinde planlama ve kent yönetimi kavramlarının da evrildiği, planlamanın tepeden inmeci değil, ilgililer ile birlikte üretilen süreçler haline getirilmeye çalışıldığı ve uygulama, izleme, denetleme süreçlerinin önem kazanmaya başladığı, stratejik mekansal planlama yaklaşımlarının geliştirilmeye çalışıldığı unutulmamalıdır. Koruma konularının da tek yapı ölçeğinden daha kapsayıcı ölçeklere genişlediği, korumanın gerçekleşmesinde sosyoekonomik koşulların öneminin fark edildiği, kurumsallaşma düzeyinin geliştirilmesi ve mali kaynakların yaratılması meselelerinin tartışıldığı, tüm kesimlerin konuya duyarlılıklarının artırılması için yeni modeller geliştirildiğinin de aynı dönemlere tekabül etmesi tesadüf değildir. Dolayısıyla hem koruma hem de planlama ve yönetim alanında süregelen bu tartışmalar ve çabalar içinde 1970’lerden itibaren olgunlaşmaya başlayan alan yönetimi ve yönetim planı kavramları günümüzde de yeni bakış açılarıyla değişerek gelişmeye ve uygulanabilirliğini artırmaya açık bir alan olarak karşımızda durmaktadır.

Koruma anlayışının en güzel olan varlıkları seçerek tek tek muhafaza etmek anlayışından, kentsel peyzajın bütüncül ve geniş kapsamlı koruma bakış açısına ulaşması alan yönetimi kavramının gelişmesinde belirleyici olmuştur. Alan yönetimi anlayışı ile hazırlanan yönetim planları, koruma alanlarının özgünlüklerinin ve bütünlüklerinin bozulmadan sürdürülebilmesinde rehberlik eden dokümanlardır. Bu dokümanlar sürekli olarak izlenen, denetlenen ve ortaya çıkan ihtiyaçlara göre değişiklikler yapılabilen dinamik bir sürecin ürünü olmak durumundadır. Bu konudaki bir diğer özellik ise sürecin konuyla ilgili tüm paydaşların katılımı ile gerçekleştirilmesidir. Bu anlamda bakıldığında yönetim planlarının stratejik plan yaklaşımıyla ele alınan planlar olduğunu belirtmek gerekir. Stratejik plan yaklaşımı bugün Türkiye’de özellikle kent planlama kademelenmesinde olmak üzere planlama alanının genelinde hakim olan kapsamlı, uzun erimli ve üstten alta emredici planlama yaklaşımından farklıdır.

Stratejik plan yaklaşımında plan kararlarının oluşturulması, uygulanması ve izlenmesinde paydaşların aktif olarak katılımının gerçekleştirilebilmesi en önemli ilkelerden biridir. Doğal, arkeolojik ve kentsel koruma alanlarındaki yerel kurumsal kapasitelerin geliştirilmesi ve bu alanlarda işbirliği kültürü üzerine inşa edilen anlayışların, bakış açılarının hâkim hale gelmesi süreci tamamlayan diğer unsurlardır. Yönetim planlarının hazırlanması, izlenmesi ve denetlenmesinde de stratejik plan yaklaşımı geçerlidir. Bu şu anlama gelmektedir; koruma alanının güçlü ve zayıf yönleri ile bulunduğu ortamın sunduğu fırsatlar ve yarattığı tehditlerin paydaşların etkin katılımıyla saptanması planlama sürecinin en önemli aşamasıdır. Bu değerlendirme süreci sonunda yine etkin katılımla üretilmesi gereken vizyon, planın temel ilkeleri ve stratejileri koruma alanının yönetimi için genel çerçeveyi çizecektir. Bu süreçlerin aktif paydaş katılımının yönetilmesi, kurumsal kapasitelerin geliştirilmesi, işbirliği kültürünün güçlendirilmesi ilkeleriyle birlikte yürütülmesi gerektiği unutulmamalıdır. Aksi takdirde stratejik plan yaklaşımının gerekleri yerine getirilmemiş olur. Sürecin en önemli aşaması vizyon, ilke ve stratejik kararların eylem planlarına doğru şekilde yansıtılabilmesidir. Bu aşamanın uzmanlar, alanın kullanıcıları, kamu otoriteleri, sivil örgütler, yatırımcı sektör temsilcilerinin müzakereleriyle biçimlendirilmesi gerekir. Süreçte yer alan her aktörün üstleneceği programı biçimlendirmesi, aşamalarını tanımlaması, bütçelendirmesi, zaman programını yapması beklenir. Bunun yanısıra eylem planlarının birbirleri arasında ilişkilendirilmesi ve akışkanlıkların sağlanması da sürecin başarılı olmasının önemli adımlarından biridir. Alan Yönetimi kavramının, Alan Başkanlığı yapılanmasının temel gerekçesi tam da bu süreçlerin düzenlenmesini üstlenecek kuruma olan ihtiyaçtan kaynaklanmaktadır. Bu açıdan alan yönetimi kavramın mevcut kurumsal yapılanma içindeki yerinin iyi anlaşılması gerekir.

Bu bağlamda alan yönetimi ve yönetim planı kavramlarının sadece koruma alanlarında geçerli olduğu gibi bir algıya da kapılmamak gerekir. Bu kavramlara öncelikle doğal koruma alanlarında ve arkeolojik alanlarda ihtiyaç duyulması, ardından UNESCO tarafından dünya miras alanlarında da gündeme getirilmesi nedeniyle, yönetim planları sadece koruma alanlarının konusu olarak algılanmaktadır. Ancak günümüzde kentsel, kırsal her alanda ve her sektörde alan yönetimi anlayışının benimsenmesinin getireceği yararlar ve bu yöndeki uygulamaların sağlayacağı katkılar çok açıktır. Öncelikle çok aktörlü olmasının ve karar verme, uygulama, izleme ve denetleme süreçlerini birlikte üretmenin getireceği avantajlar önemlidir. Bu uygulama biçimi planların gerçek hayat ile buluşmasını sağlama, gerçek ihtiyaçlara uygun projeler üretilebilmesi, dolayısıyla yerel dinamiklerin yönlendirdiği bir kent ve plan yönetimine sahip olma şansını artırmaktadır. Günümüzde çok eleştirdiğimiz merkeziyetçi ve şeffaf olmayan, denetlenemeyen süreçlerde geliştirilen planlara ve projelere bir alternatif olarak kabul edebileceğimiz yönetim planı ve stratejik planlama yaklaşımları bir çıkış yolu olarak gözükmektedir. Fakat tekrar vurgulamak gerekir ki bu süreçleri hayata geçirmenin ön koşulu birlikte çalışma kültürünün yaygınlaştırılmasıdır.

BB: Bugüne kadar İstanbul için hazırlanmış yönetim planlarından bahsedebilir misiniz?

İD: Türkiye’deki mevcut planlama sistemi içinde İstanbul’un tümünü kapsayan ve yönetim planı olarak tanımlanan bir plandan söz edemeyiz. Fakat yönetim planı anlayışıyla, yani stratejik plan yaklaşımıyla hazırlanmaya çalışılan üst ölçekli planlardan söz etmek mümkün. Bunlardan biri örneğin İstanbul Kalkınma Ajansı tarafından hazırlanan 2014-2023 İstanbul Bölge Planı’dır. Dolayısıyla İstanbul’da yönetim planı adıyla hazırlanmış tek plan olarak Tarihi Yarımada Yönetim Planı bulunmaktadır. Bu planın sürecine ilişkin ana başlıkları özetlemek gerekirse kısaca şu konulara değinmek gerekir. Türkiye UNESCO tarafından 1972 yılında kabul edilen Dünya Miras Sözleşmesi’ni 1982 yılında onaylamış ve 1985 yılında da İstanbul’un Tarihi Alanları adıyla Sultanahmet arkeolojik parkı, Süleymaniye, Zeyrek semtleri ile Kara Surları’nı Dünya Miras Listesi’ne teklif etmiştir. Teklifin kabulünde UNESCO Dünya Miras Komitesi tarafından kentin tarihi ve coğrafi potansiyellerine vurgu yapılarak, İstanbul’un yer almadığı bir Dünya Miras Listesi’nin hayal bile edilemeyeceğinin belirtilmesi önemlidir. Kentin 1985 yılında 2,5 milyona ulaşan nüfusuyla büyük bir metropol olduğuna dikkat çekilerek son yirmi yıldır (1965’den bu yana) hızlı nüfus baskısına maruz kaldığı ve koruma koşullarının derinden etkilendiği vurgulanmaktadır. Nitekim bu hızlı büyüme eğilimi 1980’lerden sonra daha da artmış, 2003 yılından itibaren UNESCO izleme raporlarında kentin tarihi ve doğal mirasının tehdit altına girdiği daha kuvvetle dile getirilmeye başlanmıştır. İstanbul’un Tehlike Altındaki Dünya Miras Listesi’ne alınması tartışmaları içinde en fazla yer tutan konulardan biri dünya miras alanının iyi yönetilemediği ile ilgilidir. Bu konuda 2004 yılında gerçekleşen Komite toplantısında ilk kez Tarihi Yarımada için yönetim planı hazırlanması koşulu karara geçirilmiştir. Bu yıldan itibaren Kültür ve Turizm Bakanlığı ile İstanbul Büyükşehir Belediyesi bünyesinde konuyla ilgili yapılandırma çalışmaları başlatılmışsa da tamamlanması çok uzun sürmüştür. Bu kapsamda atılan ilk adım 2004 yılında yapılan kanun değişikliğidir. Bu değişiklikle alan yönetimi ve yönetim planı kavramları Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nda yer almıştır. Bunu 2005 yılında ilgili yönetmeliklerin yürürlüğe girmesi izlemiş ve ancak 2006 yılında Büyükşehir Belediyesi bünyesinde İstanbul Sit Alanları Alan Başkanlığı kurulabilmiştir. Bu süre içinde her yıl UNESCO Dünya Miras Komitesi kararlarında yönetim planının hazırlanması konusundaki uyarılar tekrarlanmıştır. Alan Başkanlığı’nın temel organlarından biri olan ve yönetim planı hazırlanma sürecinde farklı kesim temsilcilerinin bir araya geldiği Danışma Kurulu’nun oluşturulması 2008 yılında, yönetim alanı sınırlarının kesinleştirilmesi, hazırlanacak planın genel çerçevesinin çizilmesi ise bir yıl sonra, 2009 yılında tamamlanabilmiştir. UNESCO tarafından ilk dile getirildiği 2004 yılından 5yıl sonra; 2009 yılı sonunda hazırlanmaya başlanan yönetim planının çalışmaları iki yıl sürmüş, Taslak plan Eşgüdüm Denetleme Kurulu’na 2011 yılı başında sunulmuştur. Taslak planın görüşler doğrultusunda revizyonu ve ilgili kurumlardan onaylanması ise 2011 yılı sonunda gerçekleşebilmiştir.

BB: Alan yönetimi planlarının hazırlanması sürecinde karşılaşılan zorluklar neler oldu? Aslında katılımcı ve demokratik bir yöntem olan alan yönetiminin İstanbul’da başarıya ulaştığını düşünüyor musunuz?

İD: Bu çalışma sürecinde alan yönetimi ve yönetim planı kavramlarının ilgili paydaşlar tarafından birbirine çok ters yönlerde algılanması ve bu algıların bir araya getirilmesine imkan olmayan boyutlarda olması yaşanan zorlukların başında gelmektedir. Tarihi Yarımada’nın korunması gereken değerleri konusunda da her ilgili grubun tanımının ve değerlendirmesinin birbirlerinden çok farklı olması, ortak vizyon üretilmesinde, ilke ve stratejilerin belirlenmesinde önemli zorluklar getirmiştir. Fakat daha da önemli olan konu; paydaşlar arasında müzakere etme kültürünün genelde yerleşik olmaması ve özellikle kamu yönetimini temsil eden kesimlerin buna hiç yatkın olmamalarıdır. Bu durum sürecin işlemesine zaman zaman engel olmuştur. Bu konuda herhangi bir kapasite geliştirme çabasının benimsenmemesi ise sürecin tıkandığı noktalardır.

Tarihi Yarımada Yönetim Planı hazırlık çalışmaları sırasında bu planlama yaklaşımının temel ilkelerinden biri olan paydaşların aktif olarak katılımı kısmen gerçekleşebilmiştir. Yönetim alanına ilişkin sorun ve potansiyellerin saptanması aşamasında ilgi gruplarının görüşlerinin alınması, vizyon, planlama ilkeleri ve stratejilerin ortaklaştırılması aşamasında katılım önemli ölçüde sağlanmıştır. Fakat bu aşamanın eylem planlarına dönüştürülmesi katılım ve müzakere ile yürütülememiştir. Eylem planlarının gerçekleştirilmesinden birinci derece sorumlu olan kamu kurumlarının çeşitli nedenlerle sürecin dışında kalmaları yönetim planının bu bölümünün gücünü zayıflatmıştır. Bu nedenlerin başında alan başkanlığının temel ilke ve stratejiler ekseninde müzakere yürütme ve eylem planı çerçevesi hazırlama sürecini yeterince aktif olarak gerçekleştirememesi gelmektedir. Dolayısıyla alan başkanlığı sisteminin idari ve mali özerklikleri sorgulanması gereken konular olarak karşımızdadır. İkinci neden yerleşik olan plan hazırlama alışkanlıklarının değişmeden devam ediyor olmasının getirdiği sorunlardır. Bu şu anlama gelmektedir; planlamanın tek taraflı, uzun erimli kesin plan kararları üretmek ve bunları hiç değiştirmemek olmadığı yeni yeni kavranmaya başlamaktadır. Günümüzde planlamanın tüm ilgililer ile birlikte üretilen kararlar olduğu ve bu kararların uygulanması, izlenmesi ve denetlenmesinin daha büyük önem taşıdığı ise telaffuz edilmekte, fakat henüz tam anlamıyla eyleme geçirilememektedir. Bütün bunlardan da anlaşılacağı üzere kurumsal yapılanmaları düzenlemekle işler bitmemektedir, daha zor olan kısım bu işleyişteki alışkanlıkların değiştirilmesidir. Üçüncü neden farklı kamu kurumlarını ortak bir eylem planında birleştirecek yapılanma kolay kolay kurulamamaktadır. Dolayısıyla Tarihi Yarımada’da birden fazla kurumun katılımıyla gerçekleşmesi daha doğru olan uzun erimli eylem planları, programları bir kamu kurumunun sınırlı süreler ve tanımlı bütçeler ile ihale ettiği projelere dönüşmektedir. Bu da alan yönetimi anlayışı ile taban tabana zıt bir gerçektir ve değiştirilmediği takdirde alan yönetimi uygulamasının hayata geçirilmesine imkan bulunmamaktadır.

BB: Kentsel ölçekte oluşturulacak projelerin pratikte yerel merkezi idarelerce yönetildiğini görüyoruz. Böyle bir ortamda en azından İstanbul için yönetim planlarının uygulanabilirliği nedir?

İD: Tarihi Yarımada Yönetim Planı’nda paydaşların katılımıyla belirlenen yedi tema başlığı altında eylem planları, program ve proje paketleri üretilmiştir. Bu temalar; 1. Yönetim Organizasyon; 2. Koruma, Planlama Yaşam Kalitesi; 3. Erişilebilirlik; 4. Alanın Öneminin ve Değerinin Algılanması; 5. Eğitim Bilinçlendirme ve Katılım; 6. Ziyaretçi Yönetimi; 7. Risk Yönetimi’dir. Bu temalar altında 12’si kısa vadeli olmak üzere 30 proje paketi ve bu projelerin izlenmesi için 160 gösterge geliştirilmiştir. Bunun dışında dört dünya miras alanı olarak tanımlanan Sultanahmet Arkeolojik Parkı; Süleymaniye Camii ve Çevresi; Zeyrek Camii ve Çevresi; Kara Surları için de benzer çalışmalar yapılmış, 7’si kısa vadeli olmak üzere 19 proje paketi ve 67 gösterge geliştirilmiştir. Temaların başlıklarından da anlaşılacağı üzere, eylem planları Tarihi Yarımadanın kültür mirasının yönetilmesinde sorun olarak tanımlanan konuların giderilmesi ve özgünlüğünün ve bütünlüğünün korunarak sürdürülebilmesi için geliştirilmiştir. Bu proje paketlerinin geliştirilmesinde yaşanan eksikliklere değindik, bu eksiklikler doğru programlar yapıldığı takdirde giderilmesi nispeten kolay olan konulardır. Fakat Türkiye’de son on yıldır yaşanmakta olan planlamanın işlevsizleştirilmesi yönünde gerçekleştirilen düzenlemeler ile mücadele etmek çok daha uzun ve zorlu bir süreçtir.

Alan yönetimi sisteminin kurulması ve yönetim planının hazırlanmasını kapsayan ve 2004 yılından 2011 yılına uzanan 7 yıllık süre Tarihi Yarımada ve İstanbul için çok kritik bir dönemdir. Çünkü 2000’li yıllar ile birlikte tarihi kent merkezlerine olan ilginin giderek artması, bölgeye olan talebi besleyerek, değer artışlarını tetiklemiş ve bu durum başta Tarihi Yarımada olmak üzere benzer bölgelerin turistikleşmesini, soylulaşmasını getirmiştir. Bu süreçlere hizmet eden kanunlar, örneğin 5366 adıyla bilinen Yenileme Yasası’na, Özelleştirme Yasası’na her geçen gün bir yenisi daha eklenerek tarihi alanlarda kentsel müdahaleler kolaylaştırılmış ve kamusal alanlar giderek daraltılmıştır. Tarihi kentte uygulanan yenileme projeleri, endüstri mirası olan alanlarda turizm eksenli gerçekleştirilen dönüşüm projeleri bu on yıla damgasını vuran kentsel müdahaleler olmuştur. Bu projelerin dışında ulaşım ve diğer altyapı yatırımlarının da, merkezden yönetilen ve şeffaf olmayan süreçler ile kentin tarihi peyzajını dikkate almadan gerçekleştirilmesi son on yılın tartışma gündeminde yer alan konularıdır. 1980’lerden itibaren çok başlı hale getirilen planlama yetkilerinin 2010 yılından sonra Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nda toplanmaya başlanması, merkeziyetçi planlama anlayışının en katı şekilde uygulanmasını örneklemektedir. Bu aynı zamanda yerelden tamamen koparılan karar alma süreçlerinin merkeze taşınması ile demokratik kent yönetimi, yerelleşme söylemlerine de taban tabana zıt bir uygulamaya işaret etmektedir. Unutulmamalıdır sistem merkezileştikçe kendi içine kapanarak izlenemez ve denetlenemez hale gelmektedir. Tarihi Yarımada Yönetim Planında tam ters yönde stratejiler benimsendiği halde, lastik tekerlekli tüp geçişin Marmara sahil yolu üzerinde paralı yol olarak projelendirilmesi, Yenikapı sahilinin İSKİ arıtma tesisi gerekçesiyle miting alanına dönüştürülmek üzere doldurulması bu konudaki en kaygı verici projelerdir.