Atatürk Orman Çiftliği ve Hayvanat Bahçesi’nde “Kentsel Yenileme” Hukuku

9.9.2012 tarih ve 28406 sayılı Resmi Gazete'de, Bakanlar Kurulu'nun, 20123547 sayılı kararıyla, Ankara İli Yenimahalle İlçesi'nde bulunan alanın Atatürk Orman Çiftliği Hayvanat Bahçesi'nin Yenileme Alanı olarak kabul edilmesine ilişkin karar yayınlandı.

Atatürk Orman Çiftliği alanında bu kadar geniş bir alanın Hayvanat Bahçesi yapılıp yapılamayacağı tartışmaları ise kamuoyuna taşındı.

AOÇ Kuruluş Kanunu’nda, 5524 sayılı kanun ile yapılan değişikliğe göre, “Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın uygun görüşü ile Atatürk Orman Çiftliği arazilerinin onaylı imar planlarında görülen hayvanat bahçesi 10 yılı aşmamak üzere herhangi bir şekilde Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ve Atatürk Orman Çiftliği tüzel kişiliğine bir külfet ve yükümlülük getirmemesi kaydı ile Atatürk Orman Çiftliği Müdürlüğü ile Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı arasında yapılacak bir protokol ile Ankara Büyükşehir Belediyesi lehine intifa hakkı tesis edilebilir. Tarım ve Köyişleri Bakanlığının uygun görüşü üzerine Hayvanat Bahçesi içerisindeki işletmeler tahsis amacına uygun olarak Büyükşehir Belediyesi tarafından üçüncü şahıslara kiraya verilebilir.” denilmekteydi. Bu kanun hükmüne dayalı olarak Ankara Büyükşehir Belediyesi, AOÇ Genel Müdürlüğü ile 2011 yılında bir protokol imzaladı. Bu protokole dayalı olarak da 2012 tarihinde Atatürk Orman Çiftliği Genel Müdürlüğü ile yapılan ek protokol ile AOÇ alanı içindeki neredeyse tüm işletmelerin haklarını üzerine almaya çalıştı. Ama bu protokol henüz yürürlüğe girmedi. Çünkü protokolün yürürlük maddesine göre, protokol, kentsel tasarım projesi ve parselasyon planları hazırlandıktan sonra yürürlüğe girecekti. Fakat Belediye yürürlüğe girmemiş protokole dayalı olarak, işyerlerine bu alanda tüm yetkilerin kendisine geçtiğinden bahisle bu alanı boşaltın diye ihtar çekmeye başladı. Oysa ki Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin alanda herhangi bir kira hakkı olmadığı gibi kanun da bu duruma izin veren koşullar oluşmamıştı. Bu gelişmeler sürerken, 9 Eylül 2012 tarihli Bakanlar Kurulu kararıyla AOÇ alanı içinde çok büyük bir alan hayvanat bahçesi olarak kentsel yenileme alanı ilan edildi. Böylece 2006 yılında çıkan yasadan sonra, AOÇ alanı içinde etap etap AOÇ’nin yapılaşmaya açılmasına yönelik fikir hareket alanı buldu. 2006 yılında yasa değişirken, AOÇ alanının yapılaşmaya açılmaması ve mevcut hayvanat bahçesinin iyileştirilmesi koşuluyla mecliste mutabakat sağlanmıştı. Ancak şimdi baktığımızda, mevcut hayvanat bahçesi sınırlarından çok daha büyük bir alan, “Hayvanat Bahçesi Genişleme Alanı” adıyla “Kentsel Yenileme” alanı ilan ediliyor. Bu durum, AOÇ Kanunu’na aykırılıklar taşıyor. Bu bağlamda meselemiz, AOÇ alanında, mevcut “hayvanat bahçesi” alanını kat be kat genişletecek biçimde uygulama yapılıp yapılamayacağına, bu uygulamanın kentsel yenileme hukukuyla bağdaşıp bağdaşmadığına ilişkin bir eksenden hareketle, ilgili kent kuramları bağlamında hukuki bir tartışma yapmak olacaktır.

“Kentsel Yenileme” Kavramı, Doktrin ve AOÇ Alanı

Kentsel yenileme kavramının temelde üç amacı gerçekleştirmeye yardımcı olmak amacıyla kullanıldığı, kent kuramları doktrininde iddia edilmektedir. Bunlardan biri, yoksulluk yuvalarının temizlenmesi, ikincisi kent özeklerinin (merkezlerinin) anakentlerin öteki kesimleri ve yöre kentler ile aralarındaki ekonomik canlılık ayrımlarının giderilmesi ve yenilenmesi, üçüncüsü ise kent özeklerindeki yerel yönetimlerin akçal (mali) olanaklarının arttırılmasıdır.2 Bu doğrultuda da kentsel yenileme kavramının üç unsuru olduğu belirtilmektedir. Bunlardan birisi yoksulluk yuvalarının temizlenmesi, diğeri canlandırma bir diğeri de korumadır. Kentlerin büyümesi ile birlikte kent merkezlerinin giderek eski canlılığını yitirmesi, bu alanların eskimesi ve yıpranması ve “çöküntü alanı” olarak kabul edilmesiyle birlikte bu alanların yenilenmesi ihtiyacı gündeme taşınmıştır. Canlandırma, yapıların özgün işlevlerini yitirdikleri, yapı olarak sağlam bulunmalarına karşın, değerlerinin türlü nedenlerle azaldığı durumlarda bir gereksinme3 olarak tanımlanmaktadır. Bu bağlamda Koruma ise, “Genellikle işlevlerini yerine getirebilmekte olan yapıların, büyük tarihsel, mimari ve kültürel değer taşıyan bölgeler içinde, onlarla birlikte korunmasını sağlamak için plansızlığın denetlenmesi ve aşırı nüfus birikiminin önlenmesi”4 olarak tanımlanmaktadır. Yoksulluk yuvaklarının temizlenmesi, canlandırma ve bu bağlamda korumaya yüklenen anlam kentsel yenileme kavramına, kimi zaman “yıkıp yeniden yapma” anlamını da yüklemektedir.5 Kentsel yenileme kavramı, salt fiziksel yapının iyileştirilmesi olarak görülmese de, kentsel yenileme yapılan alanda yaşayan “eski sakinlerin yaşamaya devam edip edemeyeceği”6 ölçeğinden hareketle kentsel yenilemenin bir tür seçkinleştirme7 ve veya soylulaştırma unsurunu da barındırdığı söylenmektedir. Bu nedenle “kentsel yenileme” kavramının doğmasının önemli nedenlerinden birisi olarak da Avrupa’da savaş sonrasında yıkılan kent merkezlerinin yeniden kente kazandırılması ve tarihi kent merkezi algısının canlı kılınması ihtiyacı olduğu söylenmektedir. Kent merkezleri, savaş veya şehrin çeperlere taşınması ile boşalmaya yüz tutmuş, kentin büyümesi sonucunda da; şehrin merkezinin, yoksul alt sınıfların yerleştiği bir alan haline dönüşmeye başladığı gerçeği de bu yenilenme ihtiyacının bir gerekçesi olarak sunulmaktadır. Bu yönüyle, tarihi kent merkezi olarak yenilenen bu merkezlerde, sosyal ve ekonomik canlanma amaçlanmaktadır.

Bu bağlamda kentsel yenileme kavramının doktrin açısından uygulama alanının unsurlarını saymak gerekir. Kentsel yenileme, 1) Kent merkezlerinde yenilemeyi amaç edinir, 2) Kent merkezlerindeki tarihi ve kültürel dokunun iyileştirilmesini esas alır 3) Bu dokunun modernleştirilmesi ile birlikte yeniden işlevlendirilmesini sağlar. Bu bağlamda kentsel “yenileme alanı” ilan edilecek bir yerin öncelikli olarak, kent merkezinde, tarihi dokusu bulunan, tarihi ve kültürel değerler taşıyan, eskimeye yüz tutmuş yönlerinin iyileştirilerek kullanılmasının zorunlu olduğu koşulların oluşması gerekir. Anılan kavramsallaştırmadan anlaşılacağı üzere kent merkezi niteliği taşımayan bir alan, kentsel “yenileme alanı” adıyla dönüşüme tabi tutulamaz ve bu kavramın unsurları doğrultusunda yenilenemez. Atatürk Orman Çiftliği alanı tarihi ve kültürel açıdan koruma niteliği olsa da doktrin açısından, kent merkezi niteliği taşımadığından bu alanda “kentsel yenileme” alanı ilanı gerçekleştirilemez. Atatürk Orman Çiftliği alanı kırsal niteliği ağır basan ve bu işleve yüzü dönük niteliklerle donatılmış bir alandır. Bu alanda kentsel yenileme alanı ilan edilmesi söz konusu olamaz. Bu doktrinde yapılan kavramsallaştırma, kentsel yenileme alanı kavramının hukuki bir niteliğe dönüştüğü 5366 sayılı Kanun açısından da geçerlidir.

AOÇ’nin Yenileme Alanı Olarak İlanı, 5366 sayılı Yasa’nın Genel Gerekçesi

16.6.2005 tarihinde kabul edilen ve 5.7.2005 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 5366 sayılı “Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkındaki Kanun” kabul edilmesiyle “yenileme alanı” kavramı kanuni bir anlam kazandı. Koruma ve kullanma dengesinin somutlaştığı bu yasayı incelediğimizde kentsel yenileme kavramının hukuki boyutunun temel çerçevesini de açığa çıkartacağız.

“Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Kanunu Tasarısı” TBMM’deki görüşmeler esnasında isim değiştirerek “Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkındaki Kanun” adını almıştır.

TBMM’ye gönderilen bu kanun taslağının genel gerekçesinde “Hızla gelişen kentleşme süreci ülkemizin önemli sorunlarının başında gelmektedir. Bu süreç özellikle kentlerimizin merkez bölgelerindeki eski kent dokularının ve korunması gerekli kültürel mirasın olumsuz etkilenmesine neden olmuştur. Kültürel mirasın yoğun olarak bulunduğu alanlar, gerek eskimeleri ve bakımsız kalmaları, gerekse yoğun olarak denetimsiz bir şekilde iskan edilmeleri ve kullanılmaları nedeniyle toplumun can ve mal güvenliğini tehdit eder duruma gelmiştir. Bu bölgelerde güvenliğin sağlanması özellikle gelişen şehirlerimizde büyük problem teşkil etmektedir.

Bu düşünceden hareketle, kentin eskiyen dokularını ve yerleşim alanlarını, kültürel miras değerini korumak, koruma/kullanma dengesini sağlayarak sosyal donatı alanlarını büyütmek ve sağlıklaştırmak, otopark sorununu çözüme kavuşturmak, günümüz konforu ve kullanım şartlarını içeren konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturmak, tarihi ve kültürel dokuyu geleceğe taşımak amacıyla restore ederek kullanmak, böylelikle kentlerin merkez alanlarının sağlıklı bir şekilde iskan edilerek şehrin güvenliğini tehdit eden denetimsiz bölgeler olmaktan çıkarıp yenileştirmek ve günümüz gereklerine uygun olarak kullanılabilir hale getirmek amacıyla bu alanları “kentsel dönüşüm ve gelişim alanı” ilan etmek ve bu alanlarda uygulama yapmaya imkan vermek gerekliliği ortaya çıkmıştır.

Bu bölgelerin yenileştirilmesi ve etkin bir şekilde kullanımı gerek kent, gerek yaşayanların ekonomik düzeyinin ve yaşam standartlarının yükselmesini sağlayacaktır. Kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilan edilen yerler için hazırlanan plan ve projelerin hızla uygulanabilmesi, kurum ve kuruluşlar arasında yetki ve mülkiyet çatışmasını önleyebilmek için bu alanların bu Kanun çerçevesinde yapılan çalışmalara ve hazırlanan plan ve projelere tabi olmasını ve diğer planların durdurulmasını gerektirmektedir. Ayrıca, belediyelerin bu uygulamaları hızlı ve etkin bir şekilde yürütebilmeleri için normal kamulaştırma sürecinin dışında daha etkin yetkilere sahip olmaları gerekmektedir. Yukarıda belirtilen sorunların en belirgin şekilde hissedildiği yerlerden birisi de İstanbul’dur. Uzun yıllar boyu İstanbul, Süleymaniye ve Zeyrek gibi bölgelerin tüm çalışmalara karşı korunamaması ve yenileşme çalışmalarına başlanamaması giderek İstanbul’un, UNESCO tarafından tehlike altındaki kültür mirası düzeyinde değerlendirilmesi tehdidine yol açmıştır. Bu durum mevcut yasal düzenlemelerin var olan problemleri çözmekte yetersiz kaldığını göstermektedir. Bu nedenle mevcut yasal düzenlemeler içerisinde tarif edilen alanlarda yenileştirme çalışmalarının hızlı ve etkili sonuca ulaştırılmasının zaman alacağı ve çalışmaların tamamlanamayacağı düşünceleriyle, bu konudaki yetki ve sorumlulukların uygulama yapan belediyede toplanmasının etkili sonuç alınabilmesi için gerekli olduğu sonucuna varılmıştır. Bundan dolayı mevzuatın izin verdiği sınırlar içerisinde yetkinin söz konusu alanlardaki yapılaşmalar için kullanımı amaçlanmıştır. Bu yetkilerin, tek elden kullanılması yenileşme çalışmalarının kesintiye uğramaması, kaynak kaybına neden olmaması ve çalışmaların yarıda kalmaması için gereklidir. Bu yetkinin sınırsız bir şekilde kullanımına neden olmamak ve denetim altında tutmak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilan edilecek bölgelerin sınırlarının Bakanlar Kurulunca kabul ve ilan edilmesi şartı getirilmiştir.” denilmektedir.

5366 sayılı yasanın genel gerekçesinden de anlaşılacağı üzere yasa koyucu iradenin, bu yasadan temel olarak beklentisini şu başlıklarla sıralayabiliriz:

1. Tarihi kent merkezlerinin, sosyal donatı alanlarını büyütmek ve sağlıklaştırmak, konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturmak, tarihi ve kültürel dokuyu geleceğe taşımak amacıyla restore ederek kullanmak,
2. Tarihi kent merkezlerini, kentsel yenileme ve gelişim alanı ilan etmek,
3. Bu yerler için plan ve projeleri 5366 sayılı kanun kapsamında yapmak,
4. Tarihi kent merkezlerinde kurum ve kuruluşlar arasında yetki ve mülkiyet çatışmasını önleyebilmek
5. Tarihi kent merkezlerinde, yetki ve sorumlulukların uygulama yapan belediyede toplanmasını sağlamak, bunun için bu alanların bu kanun çerçevesinde yapılan çalışmalara ve hazırlanan plan ve projelere tabi olmasını ve diğer planların durdurulmasını sağlamak
6. Belediyelerin bu uygulamaları hızlı ve etkin bir şekilde yürütebilmeleri için normal kamulaştırma sürecinin dışında, daha etkin yetkilerle donatmaktır.

5366 Sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Yasanın Amacı ve Kapsamı Açısından Hukuka Aykırılıklar

Tarihi kent merkezlerinde kentsel yenileme uygulamaları gerçekleştirmek amacıyla 2005 yılında 5366 sayılı yasa çıkartılmıştır.9 Bu yasanın 1. maddesinde, yasanın kapsamı belirtilmektedir. Buna göre,

Büyükşehir belediyeleri,
Büyükşehir belediyeleri sınırları içindeki ilçe ve ilk kademe belediyeleri,
İl, ilçe belediyeleri ve nüfusu 50.000’in üzerindeki belediyelerce ve bu belediyelerin yetki alanı dışında il özel idareleri kapsamında yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş; kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurullarınca sit alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarında bu kanun uygulanacaktır. 5366 sayılı yasa hem belediyelerin hem de belediyelerin yetki alanı dışındaki il özel idarelerinin yetki alanında bulunan kültür ve doğa varlıklarının yenilenmesini kapsamına almaktadır

Oldukça geniş bir kapsamı olan yasanın aynı maddesinde amaç ise şu şekilde düzenlenmiştir.
Sit alanı ve bu alana ait koruma alanlarında bulunan, yıpranmış ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş; kültür ve tabiat varlıklarını bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve restore ettirmek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturmak,
Bu alanlarda tabii afet risklerine karşı tedbirler almak,
Tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunmasını ve yaşatılarak kullanılmasını sağlamaktır.

Belediyeler ve il özel idaresinin yetki alanında bulunan kültür ve doğa varlıklarının bu kanun kapsamında değerlendirilmesi için iki unsur aranmaktadır. Bunlardan birincisi, kültür ve doğa varlıklarının sit alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgelerde bulunması ve bu sit alanına ait koruma alanlarının de belirlenmiş olması yasa tarafından aranmaktadır. Bununla birlikte, kültür ve tabiat varlıklarının bu kanun kapsamında değerlendirilebilmesi için ikinci unsur ise bu varlıkların, yıpranmış ve özelliklerini kaybetmeye yüz tutmuş olmasıdır.

Yasanın amaç maddesinin yazılışından anlaşılacağı üzere, sit ve koruma alanlarında yürütülecek inşa ve restore faaliyeti; konut, ticaret, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturma amacına özgülenmektedir. Bu amacın gerçekleşmesiyle de tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların korunacağı varsayılmaktadır. Yasa kapsamında amaç, sit ve koruma alanlarında konut, ticaret, turizm ve sosyal donatı alanları yapmak, bu amacın sonucunda umulan da tarihi ve kültürel varlıkların korunmasıdır. Bu bağlamda yasanın amaç ve kapsamından anlaşılacağı üzere, “yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş” kültür varlıkları vurgusuyla, bu yasanın amacının, gerekçesinde olduğu gibi kentsel yapı stoğu odaklı bir iyileştirme, dönüşümü kapsadığı anlaşılmaktadır. Eğer yasa koyucunun amacı tüm tarihi ve doğal sitleri kapsayacak, kırsal ve kentsel alanlarda dönüşümü bu yasayla sağlamayı amaçlasa idi o zaman yukarda vurgulandığı gibi yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş kültür varlıkları vurgusu yapmazdı. Doğası gereği, koruma hukuku bağlamında kültürel varlıkların yıpranma ve özelliklerini kaybetmesinden bahsedilebilir. Doğal bir kültür varlığının eskimesinden ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmasından bahsetmek mümkün değildir. Doğal varlıklar, (toprak, su, hava, iklim, besin ve canlılık) için nitelikleri dönüşür, bozulur, yok olmaya yüz tutabilir. Ama bu varlıklar için, eskidi, yıprandı veya özelliğini kaybetti gibi bir sıfat kullanılmaz. Bu sıfatlar, insan dolayımıyla üretilen kentsel değerler yüklü ve tarihi kent merkezi vasfındaki alanlarda bulunan kültür varlıkları için kullanılır. Bu anlamıyla Atatürk Orman Çiftliği alanının ne kuruluşundaki amaç tarihi kent merkezi olmasına yöneliktir, ne de AOÇ alanının bir tarihi kent merkezi niteliği vardır. AOÇ alanında bu nedenle bu yasanın uygulanmasının olanağı yoktur. 5366 sayılı yasaya dayanılarak AOÇ alanında, kentsel yenileme alanı ilanı kararında hukuka uyarlık yoktur.

SONUÇ:

AOÇ alanı, kırsal niteliği ağır basan ve bu vasıflarla işlevlendirilmesi ve şehirle bütünleştirilmesi gereken bir alandır. Bu kırsal niteliğin içinde yapay yollarla kurulmuş bir hayvanat bahçesi kurgusunun tüm AOÇ alanını kapsaması ise AOÇ alanından beklenene amaca ve dönüşüme uygun bulunmamaktadır. Hayvanat bahçelerinin özelliği itibariyle, seyirlik mekanlardır. Bu seyirlik mekanlarda doğadan kopmuş insan, diğer canlılarla bir etkileşime girme olanağını bulamaz. Bu alanları seyreder ve gider. Bir yönüyle alışveriş merkezi vitrini seyretmekten daha farklı bir kurgusu yoktur bu mekanların. Vitrindeki ayakkabıya bakılır gibi bakılır. Ancak AOÇ alanının oluşturulmasının temel amacı, şehir yaşamında giderek daha fazla yorulan, kendini ait olduğu topraktan kopartan yaşam alışkanlıklarından bir nebze de olsa sıyırabileceği ve gerektiğinde kent içinde doğa ile bütünleşebileceği bir mekâna duyulan ihtiyaç olarak görülmelidir. Bu anlamıyla, kırsal ve kentsel alanların bir arada düşünülmesi, insanın fiziki ve sosyal gelişimi açısından da son derece önemlidir. İnsanların seyirlik bir dünya içinde kalmaları, bu dünyayı algılayamaz hale gelmeleri ve giderek yeteneksizleşmelerine yol açacak bir kültürel ortamın inşa edilmesi, idarenin işlemlerinden beklenen üstün kamu yararı niteliği taşımamaktadır. İdare, Anayasal ödevleri doğrultusunda, yurttaşların maddi ve manevi varlıklarını korumalarına yol açacak bir biçimde düzenlemeler yapmak zorundadır. Bugün insanın manevi varlığını korumasının yegane yollarından biri de kopartıldığı doğa ile uyumlu yaşam biçimlerine olanak sağlayacak toprağa, havaya ve suya duyduğu ihtiyacı fark edeceği mekanlar içinde yaşamasıyla mümkün olacaktır. Ankara için AOÇ bu olanakların geliştirilmesine yüzü dönük bir biçimde kurgulanmıştır. Kuruluş kanunu ve daha sonradan doğal ve tarihi sit alanı ilanlarının gerekçelerinde de AOÇ alanını tarımsal, üretken olma niteliklerine vurgu yapılarak koruma konusu haline getirilmiştir. AOÇ alanında bu kadar büyük bir hayvanat bahçesinin yaratacağı sağlık ve güvenlik sorunları düşünülmeden, bir tarımsal yapının, bu yönüyle fidanlık, çiftlik niteliği ağır basan dinlence yönüyle anılan yeşil alanın, kentsel bir gösteri mekanı haline getirilmesinin sonuçları, kentte yaşayan insanların daha fazla diğer canlılardan kopmasına yol açacaktır. İnsanlar, hayvanat bahçesindeki gibi uysal, ezik, kimsesiz bir seyir kültürüne alıştırılırsa, zihinlerinin ve bedenlerinin dinlenmesine olanak sağlanmazsa toplum sağlığı da giderek bozulacaktır.

Bu gerekçeler ve nitelikler yok sayılarak, AOÇ alanının önemlice bir kısmının kentsel yenileme alanı ilan edilmesi ve bu alanın hayvanat bahçesine dönüştürülmesi, 5366 sayılı yasadan beklenen amaç ve AOÇ alanından beklenen amaçla uyuşmamaktadır. Bu nedenle de Bakanlar Kurulu Kararı’nın kentsel yenileme hukukuna aykırı olduğu açıktır.